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划重点

01北京大学博雅特聘教授姚洋表示，消费税改革将对烟酒生产大省产生非常大的作用，如云南、贵州、四川、湖南等。

02他认为调整中央和地方的支出同时要调收入，最有可能的是社保领域，如养老保险和医保，统筹范围要扩大。

03另外，姚洋建议将地方政府融资平台全部纳入预算，这是一个非常大的改动。

04另一方面，他呼吁发两万亿给地方政府去收房子，以减轻政府负担。

05最后，他提出将来应该把地方政府融资平台全部纳入预算，这是一个非常大的改动。

以上内容由腾讯混元大模型生成，仅供参考

本期为《经济大家说》“问计新改革”特别策划第一期

本期嘉宾｜姚洋，北京大学博雅特聘教授、北大国发院经济学教授、中国经济研究中心主任

文、视频 | 祝玉婷

编辑 | 刘鹏

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经济学家姚洋：消费税改革利好烟酒生产大省 短期内不会开征新税源

以1994年分税制改革为起点的现代财政体制，再一次站在改革路口。

这一深刻勾勒出中央与地方分配关系地貌的改革，将财政收入划分为中央收入、地方收入、中央与地方共享收入。其中，央地共享收入的主体为增值税，按照中央75%、地方25%的比例分配。为配合财政收入划分，又建立起国税与地税两套独立的征收系统，重塑了中央政府与地方政府的财政关系。

30年间，中央财力得以增强，为实现经济奇迹奠定了坚实的财政基础。但实施30年的财政体制，也逐渐显现出一些问题。分税制改革并未触及中央与地方财政支出占比的不平衡问题，地方政府财权与事权不匹配，更多事权和支出责任更多由地方承担。从2000年至2011年，地方政府的支出占比经历了快速增长，从大约65%飙升至约85%。

此前，地方政府依赖土地财政收入模式尚能维系经济高速增长带来的支出。然而，近年来土地出让收入的减少，无疑为地方财政带来了前所未有的压力。在这样的背景下，财税体制改革的必要性愈发凸显，成为社会各界关注的焦点。

2023年底，中央经济工作会议上首次提出“谋划新一轮财税体制改革”，各方对此高度重视。

2024年7月21日，二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）提出，“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，有助于补充增加地方自主财力，积极拓展地方税源。

新的改革方向在哪里？将对地方、企业、个人带来怎样的影响？能解决当下经济中存在的哪些问题？腾讯财经《经济大家说》栏目策划“问计新改革”主题系列对话，首期邀请到北京大学博雅特聘教授姚洋深度分析。

针对当下热议的消费税下移，姚洋认为积极作用明显。“对烟酒生产大省将产生非常大的作用，比如云南、贵州、四川、湖南，这四个省将获益最多。”

他进一步表示，调整了中央和地方的支出，同时也得调收入。“最有可能的是社保领域，养老保险和医保，统筹范围要扩大。”

对于教育领域，他认为中央不太可能将事权上收，但义务教育阶段的教师工资中央应兜底，确保教育公平。

同时，他强调将来应该把地方政府融资平台全部纳入预算，这是一个非常大的改动。

另一项是户籍制度改革，他认为放开户籍制能开放地区之间的人口流动，这很重要，但需要同步解决很多配套措施问题，比如高校入学指标、教育资源、警力资源等，不然很多地方没有动力执行。

谈及各地房地产市场问题，姚洋直言“肯定是超调了，政府应该出手。”他建议发两万亿给地方政府去收房子，而且必须得是长期债，从而减轻政府负担。

而对于地方化债方案，他同样建议“还是发债”，发四万亿特别国债给地方政府，把欠债还上。他认为，地方政府现在就应该花钱。

“地方没有动力把资产卖掉。”姚洋直言，当前化债方案是行不通的。“地方要化债难度非常大，必须得中央出手做这件事，必须得全国统一想出一个办法来还。”

地方还可以拓展哪些新税源来增加自主财力？他认为唯一可能的是房产税，但现在并不是好时机，因此短期内不太可能开征新税源，房地产税在短短几年内也不太可能征收。

提及个税，他认为急需做的一项改革是按“家庭”来征收，这将是鼓励生育的好办法，利好中产阶级。同时，他依然认为提高个税起征点是不合适的，目前个税的缴纳比例仅有约14%。

对比海外一些国家会征收资本利得税，姚洋认为我们征收难度很大，虽然原则上是应该对股票收益征税的，但目前资本市场没有以前火热，我们为了鼓励股市发展，征收可能性很小。

以下为对话全文：

地方政府融资平台全部纳入预算 将是非常大的改动

腾讯财经：深化财税体制改革主要从预算制度、税收制度、中央和地方财政关系等领域作出相应部署。您认为本轮财税改革的重中之重是解决当前经济发展中的哪些问题？

姚洋：我觉得财税改革有几个方面：

第一，比较明确的是消费税给到地方。现在多数给中央，消费税的大头是烟酒，因为中国的烟酒消费量很大，而且税率很高。如果这个税下放了，会对烟酒的生产大省产生非常大的作用，比如云南、贵州、四川、湖南，这四个省将获益最多。

在1994年分税制以前，这些税都是地方收的，当时地方财政较好。后来收到中央，地方财政就出现困难了。现在再返还给他们，他们也不是经济发展特别发达的省份，我觉得是挺好的一件事。

还有一个大头，是汽油的消费税，它是量比较大，但分散到各个省、各个城市，量也就不那么大了。还有汽车消费税，量也不是特别大。

除了烟酒、汽油，其它税其实都比较小。对老百姓来说，我觉得没什么影响，因为只是把以前由中央掌握的消费税下放给地方，不会开征新的消费税。

第二，要调整中央和地方的支出，同时肯定也得要调收入。目前，政府的经常性收入，基本上一半是地方收了，一半是中央收了，中央又把很大一部分收入转移给了地方。从花销的角度来看，地方花了全部政府支出的85%，中央只花了15%。

现在看来，我觉得最有可能的是社保领域，也就是养老保险和医保，统筹范围要扩大。现在医保和社保的统筹是在城市层面做，农村地区还是在县级层面做，规模太小。

社保是符合大数定律，统筹的层次越高，系统运转会更加有效、更加平稳，所以中央来统筹会提高社保资金应用的效率。另一方面，这对构建全国统一的劳动力市场也会有很大的帮助，老百姓不用担心从北京挪到上海去，社保怎么办？以后都统一了，去哪儿都是一张卡，整个劳动力市场会运转得更加有效。

有人说，教育是不是要进一步上收到中央来管？我觉得这个难度很大。中央当然要管一些大学，就是部属的大学；到了中小学，中央没法管的，因为中国太大了。但是中央有个兜底条款，就是义务教育阶段的教师工资是中央来兜底，比如有些地方付不出工资，中央要兜底，这早就已经实行了。

我认为，在教育领域，中央不太可能把事权再收上去。

还有一个，关于中央和地方的关系的改革，我觉得也非常重要，但是大家关注很少。

《决定》明确规定，谁利用了政府的资金，利用了政府的信用，那获取到的收入也应该全部纳入预算。既然收入纳入预算，那债务也应该纳入预算，否则不对等。这意味着将来地方政府的融资平台要全部纳入预算，这是巨大的一步。

在过去一段时间，我们治理地方债的成效很差，为什么？因为地方政府融资平台不属于政府，它属于国有企业，所以它是个商业机构。它去借钱，虽然也要通过发改委审批，但那是审批项目，不是审批资质，不是相当于对政府的管理，而是对企业的管理。所以在地方人大，你看不到这些融资平台的负债。

按照《决定》的精神，融资平台的这些资金要纳入预算。这些国有企业的收入，还有负债也应该纳入预算和决算，这是个非常大的一个改动。

我觉得改革如果实行下去，应该是三中全会《决定》里最大的改革之一。

另外一项是户籍制度改革。

消费税给到地方 利好云南、贵州、四川、湖南

腾讯财经：我们目前的消费税征收主要的商品包括烟酒、汽油、珠宝奢侈品等。如果对高价酒，在消费终端征收消费税，是否会利空茅台等头部酒企？

姚洋：征税的对象没有变化，只不过是从中央变成了地方来收。

我认为对那四个省（前文提及的云南、贵州、四川、湖南）是有利的，说的是在出厂的时候就征。

当然，还有一种征法是在消费端征，卖的过程中征。但我们国家一般不这么做，除了汽油是这么做的，其他都不是，都是对企业征收好，在消费端就没有了。

未来消费税是否会改在消费端来征收？我也不知道。

短期内不太可能开征新税源 几年内不会征房地产税

腾讯财经：在财税改革方面，文件指出，增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。有哪些税源应该让地方去拓展征收的？地方税收管理权限该如何放宽？

姚洋：我觉得唯一的可能还是房产税，我们国家没有资本利得税，也没有资产税，我觉得这些税其实是可以让地方来征收的。

但是，现在时机不好，房地产市场这么差，如果还开征房地产税，就更没有需求了；开征资本利得税，显然也不是一个好时候。

所以我认为，至少短期内不太可能开征新的税源，可能的情况还是中央把一部分税收直接给到地方。

腾讯财经：《决定》文件还提出，要完善房地产税收制度。您曾经表示，从经济学的角度来看，征收房地产税可以有效地调节房地产市场的供需关系，现在对房地产税的征收您的看法是？

姚洋：现在征收的这些税占比都太小了，包括印花税等，因为是交易环节的税，不是特别大。

另外，现在谈房地产税早了去了，我估计几年之内都不太可能征。

个税应按“家庭”征收 这是急需做的一项改革

腾讯财经：还有一个普通用户特别关心的税种：个人所得税。在个税改革方面您认为还有哪些空间？

姚洋：我觉得个税应该按“家庭”征收，这是急需做的一项改革。

按家庭征收有什么好处？一个家庭是一个经济单位。两口子会有家庭分工，如果按照一个人来征对有些家庭就很不公平。比如太太不工作，只有丈夫在工作，那他交的税就太高了，如果按照家庭来征，他们需要交的税就会降下来。

另外，按家庭为单位征收是一个鼓励生育的非常好的办法。可以鼓励生育，不光是两口子，你还要看他有多少孩子，这是一个鼓励生育非常好的办法。现在生孩子、养孩子的成本非常高，如果从税收角度能让大家感觉到受益，特别是对于中产阶级来说是一个利好的事情。

另一方面，我们的最高边际税率在全世界范围来说都是比较高的，所以降低最高档的边际税率还是有必要的，这对于吸引高端人才是有利的。

现在有些城市有财力，会推出税收返还政策，这造成了人才流动出现了集中化现象。在财力不太充分的城市，人才净增方面就处于巨大的劣势。

至于个税起征点，按照现在5000元的交税人数大概是14%，这个比例其实并不高，因为我们参与劳动的人口数量占总数的将近50%，也就是说有绝大多数劳动人口都没有交税，在此情况下还提高起征点，我觉得是不合适的。

原则上应该对股票收益征税 但难度很大

腾讯财经：我们国家没有征收资本利得税，您认为未来有可能会在这方面有所变化吗？

姚洋：难度很大。因为要征资本利得税，就意味着你对股票的收益要征税。

从原则上来说当然是应该征税的，因为卖房子要收税（20%的固定比例，带有一定的资本利得税含义），为什么炒股就不用收税了呢？

但是现在不太可能收，资本市场表现没有以前那么火热了，老百姓太难了。

现在很有意思的现象是，你卖房子要交个人所得税。买卖股票得了股票赚的钱不用交税，这是很奇怪的。

这就不对等，都是财产，为啥在房子那边我就要交税，在这边就不用交税？

原因是当时鼓励股市发展，所以不收税，但这显然逻辑上是不通的，都是资产。

户籍制度改革很重要 应同步解决配套措施问题

腾讯财经：提到户籍制度改革，近期也出台了要全面放宽城区常住人口300万-500万城市落户条件。这项改革措施解决了什么问题？会带来哪些影响？

姚洋：300万以下全面放开，按照居住地来决定户籍，居住地就在当地有固定住所，就可以申请户籍；300万以上，要落实积分落户等，还是有条件的。

开放了300万以下的城市，相当于开放了地区之间的人口流动，我觉得这是很重要的，也能解决很多问题。比如广东省，按照常住人口计算，现在是1.3亿人口；但按照户籍人口算，就没这么多了，估计好几千万人都没有广东户籍。其实好多人未必在像深圳、广州这样的超大城市，他们可能在惠州，这样的城市符合300万以下的要求了，就可以自动落户了，这个政策解决了很多从中西部移民到广东的居民的户籍问题。

但具体怎么执行呢？对此我还是有很大的疑问的。

腾讯财经：具体到政策执行的困难点在什么地方？

姚洋：困难点是各个城市都有自己的难处，要同步解决很多配套措施问题，比如北大、清华的指标是不是加一点？因为这个指标是按照户籍来算的；教育资源不够，是否可以多些配置？警力不够，也需要多配一些......不解决这些问题，很多地方就没有动力去执行。

房地产市场肯定是超调了 政府应该出手了

腾讯财经：此前您在一次媒体采访中表示，目前我国房地产行业和地方财政呈现收缩的状态，如果不扭转这两个部门的下跌趋势，社会需求是很难提高的。那目前我们应该采取一些什么样的措施来扭转局面？

姚洋：近年来，房地产市场经历了连续三年的下跌，每年跌幅在20%-30%之间。在房地产市场销售的顶峰时期，年销售面积曾达到18亿平方米，而今年可能只有8亿平方米，仅占40%多一点。我认为，这肯定是超调了。通常情况下，我们认为中国每年正常的房地产销售面积应该在10亿到12亿平方米之间，但今年可能只有8亿平方米，显然已经超出了正常的市场调整。

另一方面，我认为政府应该出手了，当然，政府也意识到了，比如央行推出了3000亿人民币的再贷款政策，经过放大后，总额可能达到5000亿。

首先，这个数额还是太少，我认为5000亿并不足以解决问题。其次，更重要的是，采取的方法错了。错在哪里呢？政府要求各地国有企业去收购房产，他们需要向银行借款，这显然是矛盾的。让国有企业去借商业性债务来服务公共目的，这本身就是错误的。

我认为如果政府真的想做这件事，就应该发行债券，让地方政府成立专门的机构来负责。

用商业手段来实现公共目的，这是我们长期以来的错误做法，许多地方债务问题就是这样产生的。地方政府融资平台似乎总是在做基础设施建设，这些都是公共目的项目，但他们无法获得正常的政府债券融资，因此不得不转向市场借款。然而，市场借款缺乏纪律，导致整个地方政府债务管理混乱。

建议发四万亿特别国债给地方政府 把欠债还上

腾讯财经：应该发多少额度的债才够？

姚洋：我觉得得发两万亿左右给地方政府，让他们去收房子。这得是长期债，地方政府负担也不重。因为收了房子后，一时半会卖不出去也没关系。

说实在的，有空置房产的地区，其实绝大多数有当地户籍的老百姓都有房了，不需要保障房了，而且价格也不便宜。

以北大附近、五环边为例，28000/平，按照那个地段的价格，商品房也就5万左右，保障房价格已经都超过商品房的一半了。这对普通老百姓来说，仍然是巨大的负担。

我认为现在5000亿的再贷款额度远远不够，而且方法也是错的。所以我和任泽平一直在呼吁，如果真要认认真真做保障房，就成立一个房屋储备银行，这是一个政策性银行，发四万亿、五万亿的永续债，把钱再给地方政府去放贷。虽然它叫“银行”，其实是中央的一个管理部门，监督地方政府做这件事。而且我建议要把户籍放开，因为缺住房的都是没户口的人。

腾讯财经：除了房地产，地方财政也是呈现收缩状态的。这方面应该采取哪些有效措施来解决问题？

姚洋：首先是一个哲学问题，地方政府已经有那么多债务了，是不是把它作为一个沉没成本？目前的化债方案是希望地方政府可以把债务还掉，我认为这是错误的，因为地方政府花出去的钱，绝大多数还是变成了资产。

第二个要解决的问题是：地方政府要运转下去，地方政府的支出达到GDP的35%，地方政府的支出下降，对整个需求的影响是巨大的。

我们不能天天去推动居民消费，那是很困难的，因为居民消费是内生的，反而把房间里的“两头大象”（一个是房地产市场持续下跌，另一个是地方政府财政困难）给忘记了，假装没看见，这不行啊。你不解决这两个问题，需求怎么上来？

怎么办？我觉得还是发债，发四万亿特别国债给地方政府，让地方政府把欠债还上，企业也有钱了，有资金雇员工了，老百姓的收入就稳定了，就会开始消费，这才是一个正常的渠道。

所以，我认为地方政府现在就应该花钱。

有人说，这样会不会通胀？

首先，如果不是让央行多发钞票去买国债，它就不会出现通胀。

中国的老百姓储蓄很多，存钱后银行必须放贷出去，不然银行会亏损，这才导致了我们债务高。总有声音说“没钱”，可是去年居民存款增加近18万亿，说明大家有钱，就是不愿意花，导致产品卖不出去。政府发债券，等于代替老百姓花钱，和多余的产品对上了，这样是不会有通胀的。

什么时候会产生通胀？像美国的经济已经绷得很紧了，美联储印钞票，到市场上买国债，这就引起了通货膨胀。中国不会的，经济运行不是紧的，而是极其松的，企业都嗷嗷待哺。

中国现在的生产者价格指数还是负的，CPI都在0附近。我恨不得价格指数赶紧变正，至少PPI得赶紧转正。美联储定的CPI目标是2%，这是一个温和的通胀水平，事实上是有好处的。在价格下降的环境里，没有一个人是快活的。

比如我用的这个茶杯，如果昨天卖10元，今天才卖9.9元，我心里当然不高兴了，今天比昨天贵一分钱我都高兴，这是人之常情。

我呼吁很多次了，要改变观念，把债务和通胀的关系、债务和增长的关系搞清楚，我们对凯恩斯是存在误解的。

地方化债必须得中央出手来做 全国统一想出一个办法

腾讯财经：当前各地财政之间有较多不均衡，存在区域分化问题。因此，推进财税改革如何解决不同地方财政压力问题？

姚洋：我直接说，现在的化债方案是行不通的，因为它让各个省自己化债，各个省又压到各个城市，最终是化不了的。

我觉得90年代末那一轮化债是有启示性的。后面的几轮化债都不成功。90年代末那时候整个银行系统的坏账率是30%，占到GDP的1/4，银行系统在技术上已经破产了，因为坏账是30%，自己的自有资金那个时候还没有要求8%。在那种情况下中央政府决定我们要进行一轮全方位、深入的化债。

当时怎么化的呢？首先解决三角债问题。好多债都是你欠我的，我欠他的。那么大家坐下来互相摸摸底，这种三角债就一笔勾销了吗？互相欠等于没欠，一笔勾销就完了。这样清理了一大批三角债。

其次是成立了四大资产管理公司，对应四大行，接收他们的坏账，打折后拿到市场上去卖，有些甚至打到一折。当时买到那些债务的，经济转好以后赚得盆满钵满。

现在可能没有本世纪头十年那样高速的增长，把坏账剥离去卖，现在我们再这么照做可能不那么容易了。但是有新方法，地方政府有很多优质资产，可以把这些资产打包卖掉；也可以借鉴房地产REITs的模式去化债；最后有一部分实在化不掉，没有办法，金融机构要承担损失。

不光是银行，银行是一部分，还有市场上的机构，买了地方债的机构都要承担损失，这是必要的。2014年债务置换是不成功的，为什么？因为这样给金融机构放了一次大假，他们什么损失也没有，全置换了，全还了。这一轮化债金融机构要负担一定的损失。

为什么说让地方做做不成呢？首先地方根本没有动力把资产卖掉。不知道卖给谁，也没有办法卖。因为你卖总得要有一定的办法，有什么样的规矩去卖大家现在都不知道，全国必须有一个统一的办法，否则地方不敢做。当然也没有意愿做，凭什么我们省先卖，而且还得拿出好资产来卖。你看看别的省，别的省看看你，大家都不卖。

它也没有办法撬动金融机构，地方政府对于金融机构是没有谈判地位的。地方要化债的难度就非常大，必须得中央出手做这件事，必须得全国统一地想出一个办法来还。

腾讯财经：在当下的时间节点，我们还需要进一步增加财政赤字吗？

姚洋：这里存在误区了，我们现在谈财政赤字只谈正规的负债，而且只谈中央政府的负债。

中央政府的财政赤字没有超过GDP的3%，但这是一个“鸵鸟心态”，政府主要负债不在正规负债，而在那些非正规的商业性负债。

由于不透明，计算债务量时各种方法不一，商业性负债的规模从40万亿到100万亿都有，而正规负债只有二、三十万亿。

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